“境外法”背景下在华国际NGO的有效治理
编者按
距离2016年《境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称“境外法”）颁布已经三年多了，截止至今，仍然没有具体的实施意见出台。而在现实的行业工作开展和政府管理的实践过程中，已经看到许多法律无法有效的回应现实的情况。这一方面给我们的公益事业和公益组织的工作开展形成了制约，另一方面，对于相关部门（尤其是地方基层单位）的工作，也有诸多的不便。在法律修改或者进行制订相关实施意见之前，有必要重新梳理一下，在华的国际NGO到底与我们的国家社会发展是一个什么关系、存在哪些矛盾、如果才能有效积极的发挥其作用、减少负面影响。本文对此做了一些初步的探讨，供参考。
前言
从改革开放之后国际社会组织（以下简“INGO”）正式进入中国也已经过去二十多年（以1995年第四次世界妇女大会在北京召开作为参考节点），其间，INGO对于中国的社会公益事业做出了许多的贡献；当然，也带来了一些不大不小的问题。近几年来由于政策法律的原因，以及国内第三部门的发展，INGO在华的工作，近两年处于一个适应和调整期，总体处于发展的低潮，整体上面临着重构在华战略、业务及组织体系的需求。
“境外法”事实上是为INGO的在华工作的开展建立了一个白名单机制，是在当前国家治理体系整体重构的背景下，为确保改革的有序进行，对于外部因素和影响的一种约束，以减少新时期改革可能碰到的内外部不确定因素。
虽然这种管控有它的现实意义，但这只是一种阶段性的举措，中长期来讲，“人类命运共同体”的建设，“一带一路倡议”对于公共外交和全球治理的需求，国际经济互动、社会建设的专业性交流，都需要国家与社会组织之间建立一种建设性的伙伴关系，这即包括了中国社会组织的国际化，也包括了INGO对于中国各项事务的建设性的参与。
在十九大报告、新时期改革开放总目标、“境外法”、“慈善法”、中办发【2015】46号文等一系列政策、法律的背景下，探讨如何引导和支持INGO积极、有序、建设性的参与中国的改革开放进程，为两个一百年的蓝图的实现发挥积极作用，是一个值得去讨论的议题。
支持INGO在华有序开展工作符合中国国家利益
一、政治维度：INGO是公共外交和全球治理的重要载体和路径
作为现行国际政治、经济秩序的主要参与者和受益者，中国当前正在寻求在国际政治格局中，扮演并发挥更加积极的作用，不只是游戏规则的接受者，而且要参与到游戏规则的制定中，同时还要有效应对以美国为首的发达国家对中国发展的遏制，“人类命运共同体”、“一带一路倡议”、亚洲开发银行的成立等，都是相关的具体战略和举措。
但国际政治比拼的不只是军事、经济、组织等硬实力，价值观、文化、教育、公共外交等软实力，也是重要的支持因素，而这些软实力的往往是通过各种类型INGO（如公益慈善类、社会发展类、教育文化类、智库等）通过社会服务和民间对话的方式扮演着相关的载体和机制。这一全球治理进程，没有INGO的参与是无法进行的，将INGO关在笼子里，而放弃这个对话和影响通道，事实上并不利于国家对外战略的实施。
中国当前的改革重心，正在从以GDP为中心转向以“美好生活”为中心，其中主要工作是通过各种方式，更有效的提供和提升老百姓所需要的各类的公共服务，完善相关的工作体系和机制。具体的策略是将整个公共服务体系的重心，从国家端转向社会端，并通过培育孵化、政社分开、事业单位改革、基层改革等各种方式，推动第三部门主体性的建设。
作为共和国的老么，社会组织的专业能力和体量，事实上是远远跟不上改革的大潮流的，国家对于相关资源的释放，与社会组织的发展需求也是有一定差距的。这种情况下，国际经验、国际资源的有序导入，是对于这一改革进程中，社会建设的专业和资源不足的有效补充，而绝大部分INGO的中国工作，基于的主要还是社会功能、利他主义的价值追求，并没有太多对立的政治目标或者经济目标，有序引导、区别对待是符合当前社会建设的需求的。
与中国奉行的国家主导下的有限市场经济不同，在大多数国家以及国际间，经济系统的运行和相关规则的制定，政府只起到一部分作用，而NGO同样参与其间，这即包括像达沃斯论坛、世界银行这样的大型国际间组织，也包括像商会、行业协会、行业间标准制订机构等这样的企业间组织，还包括一些服务于特定行业或者企业的研究机构、企业基金会、社工机构、志愿服务机构等小型NGO。而跨国企业更是超越了国家的边界，在全世界范围内配置资源、调节收益、转移负面外部相关性，能对它进行约束和博弈的，除了各国政府，更多的国际间组织和INGO可以基于不同的结构功能和工作体系，对其发挥作用。
所以说，不管是宏观经济的健康运转，还是微观市场行为的有效营运，乃至经济维度的全球治理，都需要在主权国家之外，有INGO的参与。中国作为全球第二大的经济体，几乎所有大型跨国企业都在和中国做生意；国际间经济规则的制定和国际产业分工之间的价值分配，也需要INGO通过国际协商和公平贸易等载体和路径，进行调节。INGO本身已经成为国际经济体系的一部分，积极发挥着他们的建设性作用，符合中国参与国际经济秩序建构的宏观需要，也符合中国企业与外国企业（尤其是跨国企业）打交道的所需依托的某种配套体系。
INGO代表着一种中立的价值的秩序，不一定是特定的主体利益
一、INGO的起步一定程度上代表了来源国的国家利益
中国当前对于在华INGO，在政策和制度上总体呈现出一种严格管控的态度，其主要假设是：INGO来自于中国之外，它天然的代表了某种与中国价值不一致、甚至对立的东西。
这种假设有它的道理，与中国需要依托各种国际体系，形成有利于自己的政治和经济的竞争力、以及表达某种价值主张一样，INGO的起步和发展，往往也有着类似的逻辑和基础。
比如美国在二战之后，通过布雷顿森林体系重构由其主导的全球政治和经济秩序的同时，成立或者支持大量的INGO，在美国国际发展署（USAID）的支持下，参与全球范围内（尤其是二战主战场国家及新兴国家）的重建和发展，目标是建立稳定而且亲美的国际环境，提升美国的软实力。从而形成了如萨缪尔·亨廷顿所描述的“美国几乎无处不在，但美国几乎没统治任何一处。美国的扩张不是以占领新的领土为特点而是以渗透为特点……各种各样的组织，政府的和非政府的在其他国家的领土内试图追寻它们认为重要的目标”。日本在经济起步后，也采取了类似做法，通过日本国际协力机构（JICA），建立日本在东南亚的软实力。
不少由美国主导和支持的INGO，确实通过长期潜移默化地推进美国的意识形态和公共外交，通过教育，科研，交流建立国际精英网络，从而推动目标国家形成对美国政策的支持，支持和采用美国模式，认同和参与现行国际秩序和规则，使国际政治经济秩序符合美国的利益。
但另一方面，绝大部分INGO的起点还是源于其消除贫困、教育援助、灾难救助、性别平等、公平贸易等社会价值的追求和利他主义精神的，它们和来源国政府的关系，更多的是同道，而非同谋的关系。
对它们而言，其道德使命和社会价值的追求，是有别于、高于来源国政府的短期、狭隘的国家利益的——结合前面谈到的对于中国的价值，这些INGO更多的体现的是一种中立的价值和秩序：这种秩序并不只服务于其来源国，也服务于其开展工作的东道国；其价值追求不只服务于政府，更服务于其东道国的老百姓。
就像中国通过加入联合国、国际贸易组织，与外国政府和企业合作，进入国际政治、经济秩序，成为全球化的受益者一样；中国也完全可以通过与INGO的合作，进入国际公共外交和社会发展的全球治理体系，服务于国家自身的现代化进程和社会建设。
在华INGO与中国的主要矛盾是非对抗、技术性、而且可应对的
如果把政治性定义为代表具体国家、或者特定主体利益的狭义政治性，而非代表某种国家和主体的软实力、以及某种政治、经济、文化秩序的广义政治性的话，绝大部分INGO的使命和目标指向的是非政治性的社会价值——事实上广义政治性是无处不在，无法回避的，这里不做讨论。
我们可以简单的把在华INGO分为以下几类：
慈善救助类：
指为在社会生活中因为不可抗因素，处于困难状态的非特定群体提供帮扶的NGO。包括：灾难救助、孤儿救助、孤寡老人救助、贫病群体救助、其它没有被现有公共服务体系覆盖的困难群体的帮扶等；可持续发展类：
指立足于建立一个结构功能更加健康有效的社会和自然体系而开展工作的NGO。包括：社区发展，教育发展，性别与性少数，贫困群体的经济赋能，环境保护，文化保护，动物保护，公共卫生、劳工权益、社工机构、志愿服务、法律支持等；经济促进类：
指着力于打造一个更加高效、平等、可持续的经济贸易体系的NGO。包括：国际性行业组织、国际商会、国际金融组织、小额贷款组织、公平贸易组织、社会效应投资、企业基金会、企业社会责任、社会企业等；第三部门发展及政治对话类：
主要是指关注第三部门发展、政策倡导、技术支持等中观层面第三部门发展的NGO。包括：资助型基金会，NGO能力建设，智库，政府间组织，政策倡导、传播型、行业中介、技术支持等等。外部利益代表型：
指那些为东道国的政治、经济对立的利益主体服务的NGO。包括：刺探政治、经济情报的，政治宣导的，非法传教的，通过演变东道国的政治、社会、文化等降低其稳定性和竞争力的等。
在华INGO毕竟来自于一个与中国不同的国家，并有着自己主体性的价值观、社会使命和工作目标，这意味着，它们在中国开展相关工作时，与政府、社会、以及服务对象，都可能一些不一样的地方。先暂时忽略价值判断和道德评价，基于客观的分类，我们可以将在华INGO与中国社会矛盾的地方大致分为以下四类：
INGO与中国的矛盾来源
意识形态差异：
主要体现为INGO的多元主义/公民社会理念，与中国的国家主义/国家社会理念之间的差异。多元主义强调一种自下而上的、社区价值优先、自由主义、竞争性民主、弱组织化的社会建构和发展方式；而国家主义则强调一种自上而下的、整体价值优先、发展优先、协商性民主、强组织化的社会建设和发展方式。
两种方式并没有对错之分，但INGO来源于原生国家的认知、经验和价值立场，以及有意识无意识尝试对于中国社会的改造行为，会对中国社会的结构功能形成冲击，并会进一步发展成为对中国国家层面现代化发展的不确定因素。
路径选择差异：
主要体现为虽然同样关注社会的发展、民众福祉的提升、社会问题的解决等建设性议题，但目标的实现路径，以及对多个目标的优先顺序，INGO的战略与中国的国家政策的取向可能不一定一致，比如在环境保护和经济发展的议题上（可以参考柴静和丁仲礼就环保议题的电视采访），比如在集体利益和个人权利的优先选择上，比如在有限的国家资源资金先投到哪个领域、行业、问题上。
不同的路径选择通常也没有对错之分，但是在与前述意识形态差异和后述利益冲突的结合后，会导致INGO和本地政府、相关组织之间的矛盾，甚至会进一步激化和放大相关场景中不同利益主体之间的矛盾，造成负面的外部性。
文化差异：
这个主要体现为INGO把原生国家的一些文化价值和行为，带入到其开展工作的国家（或社区），与该国家（或社区）的现有文化形成了冲突。比如在以男性中心的社会里推动女性赋权（中国还好，在阿拉伯世界的结果可想而知），比如在强调以年龄大小建构社会秩序的社区里推动以能力和知识重新建构社会关系，比如在习惯于量入为出的社会里标榜消费主义。
仍然没有对错之分，而且从发展的角度来看，有些场景和诉求（如男女平权），INGO的理念并无不当，但如果忽略了文化本身对于社会经济政治结构的依托和联系，也会造成负面的外部性。
利益冲突
这一部分才涉及到真正的INGO与中国的冲突，它体现在：少数INGO可能确实服务于某些与中国有政治和经济竞争关系的国家或组织，代表其政治利益或者经济利益。并通过直接或者间接的方式，为这些国家或者组织进行政治宣传、情报搜集、社会动员等，直接危害到中国的国家利益。
其中直接的做法往往有着明确的法律约束，可以比较清晰明确的机制进行处理；但有一些间接的方式，往往与前三种差异中的具体项目和事务有结合而变得复杂，而且往往很难抽离出其中的各种要素和线索。而且有一些INGO在其发展的某个阶段，确实代表了来源国家的某种间接利益（如国家软实力的建设），而它们可能现在已经不再承担这些功能，而成为一个典型的关注社会价值和专业化的公益组织。
三、当问题可以被技术性地说清楚，就可以被技术性的处理好
前面提到，“境外法”的强势出台，一个很重要的原因是因为INGO工作的领域和背后的涉及的价值和影响比较复杂，中国官方现有的工作体系和工作能力一定程度上无法有效应对这种情况，在国家改革进入深水期的时代背景下，官方选择了一种比较简单粗暴的解决方法——“白名单”机制。
但是也如前面提到的，“白名单”机制只是一种对于复杂国际政治、经济、社会问题在国家社会发展这一具体场域的体现，所采取的一种阶段性的应对措施（虽然这个阶段可能并不短）。但是由于中国本身对于全球治理越来越深的参与，以及中国政府希望在国际政治、经济规则的制定中更多的发声，那么，对于INGO这一国际治理的重要主体，态度不可能一直是防控，积极对话、有效合作、求同存异，对于在华INGO的管理服务中服务这一维度的工作，会同时被提上议事日程。虽然短期内相对于监管，服务的力度可能相对会略弱。
所以，现阶段对于中国政府而言，如何有效管理和服务INGO，将成为一个需要去认真考虑的议题，而具体需要做的事情就是，如何全面系统地认知和理解在华INGO的角色、功能、作用和正面负面的影响，以及在此基础上，如何提高面向INGO的工作能力，完善工作体系。只要把事情说得清楚，接下来如何开展面向在华INGO的相关工作，与其建立互信、加强交流、开展合作，使其积极、有序、建设性地发挥作用，就不再是一个是非问题，而是一个技术问题。
国际社会组织当前面临的主要问题
在理顺了INGO在华开展工作的意识形态合法性的问题后，INGO在中国继续存续和发展，重点需要解决的是其中国部门存在的功能性价值和合规性的问题，即需要回答两个问题：“中国真的需要我们吗”、“我们在中国还待得下去吗”，这即是中国政府对其的疑问，也是在华INGO自身需要回答的根本性问题。
价值的正当性问题：
毫无疑问，转型发展中的中国社会面临着很多的问题，以及老百姓未被有效满足的对美好生活的向往，需要国际经验和资源的支持；中国进一步的国际融入和影响力发挥，也需要依托INGO这类载体和渠道得以深入和强化。
但是，随着中国本土社会组织的快速发展和壮大，国家自身实力的增强以及工作重点和资源向社会领域的倾斜，在华INGO传统的专业优势和资源优势，是否还是一种主导性的优势？
它是否能够提供与本土社会组织差异化的价值，或者更优秀的社会服务能力，又或者是能否在社会服务的相关产业链上，继续扮演一种关键和不可或缺的角色功能？在微观层面的个案中，这肯定是有空间的，但空间在哪里呢？同时在面上呢？作为一个整体的INGO们，如何在宏观层面对这种价值进行论证呢？
制度的正当性问题： “境外法”作为一种白名单性质、顶线管理的法律，对INGO在华开展工作，无疑设定了非常高的门槛。我们不讨论这种立法原则的价值取向和是非问题，仅讨论在这样一种制度现实之下，INGO是否能够很好的满足相关合规性的要求，经费、管理、业务开展都将面临具体的问题。
比如某美国INGO当前为了满足合规的要求，在华员工增加了一半；比如因为“境外法”和长期以来的官方认知里，默认INGO在政治维度代表了其它的国家的利益，导致INGO要花费很多时间精力，才能消除这种隐性有罪推定的影响。
再比如传统上INGO的中国合作伙伴不少是工商注册或在教育科研机构工作，它们无法提供（不管因为什么原因）合规的文件和票据的时候，工作怎么继续开展，等等等等。
如果前合法性的问题可以得到正向的答案，又或者INGO下决定要处理好，接下来在相关工作的实施和运营过程中，IGNO还需要解决一系列具有挑战性的、具体的、多维的经营管理方面的问题，如资金、人才、业务、伙伴、战略等。
资金问题： 这是最直接的问题，根据“境外法”的规定，在华INGO不能在中国境内募款，其资金来源只能来自境外；而境外资金的进入中国，又要经过很严格的审批；同时，随着中国的发展和国际地位的提升，很多国家和政府和民众都不再把中国视为贫困、需要援助的国家，比如美国最大的对外援助机构美国国际开发署（USAID）的经费里已经有没有面向中国的预算，比如某总部位于欧洲的国际教育机构将亚洲项目资助的重点转向了东南亚的其它国家。另一方面，“境外法”同时导致在华INGO的运营成本明显上升，这进的收紧和出的放大，对任何一个机构的财务安全都是巨大的挑战；
业务及合作问题： “境外法”对于INGO在华业务事无巨细的监管，直接导致了“事情越来越难做”，有些事情不被允许再做，有些事情审批流程长且无法预测批复情况，有些事情综合评估成本、人才、合作体系后无法再做。而合作方面，“境外法”同时导致INGO的在华合作伙伴的运营及合规成本也跟着一起变高，相关成本由谁来承担，有些合作伙伴不愿意在这种复杂的氛围下开展工作，而选择不再合作，导致产业链的断裂。如何有效应对？
人才问题： 一方面，因为前述原因，INGO的工作难度越来越高；另一方面，随着中国本土第三部门的发展，包括中国企业公益与家族公益的发展，以及官方工作体系中越来越多与社会组织、社会发展相关的机构和岗位，INGO的工资待遇和职业发展，也不再具有明显的竞争力；加上INGO从业者因为国际化的特点，门槛本来就高。INGO未来能不能招到和留住优秀人才，也将越来越成为一个问题。
本地化的问题： 在华INGO传统上主要服务于全球总部的战略，主要开展的是全球总部要求开展的业务。而随着INGO在华分部自身的发展，以及与中国社会和政府的合作的深入，不可避免的，对于在华事业的发展，会有更加本土化的想法，比如十九大报告提出的某些战略机会要不要把握，比如中国政府大力释放的城乡社区、困难群体的服务和资金要不要去参与和争取，这都是INGO在华部门和总部需要去考虑的问题。
同时，有些INGO前期在中国发起成立了本土的社会组织，而现在又根据法律要求注册了在华办事处，这两者的角色怎么定位、关系怎么协调，也是一个比较普遍的问题。对INGO而言，你来自于哪个国家，自然会被认为代表哪个国家，也摆脱不了那个国家的思维方式、工作经验和意识形态；而你开展工作的那些国家，有着自己的政治形态、社会结构和工作方式。如何融入当地，是个挑战。
提升INGO有效治理水平，发挥INGO建设性作用的政策建议
本部分内容略，虽然不涉密，也没什么敏感内容。但是文章的目标读者本不是业界同仁，这一部分内容原来是写给有关部门参考的。一般的业界同志们看着不会有什么感觉和意义。
但如果你是公安、外事、统战等部门的朋友，有兴趣了解更多的的话，可以向我们索取pdf的版本（Email: yeqing@yeqing.org.cn）。
结语及补充说明
当前在华INGO面临的核心问题，不是运营合规的问题，也不是专业性或者绩效的问题，而是合法性的问题。准确的说，是其能否在中国的国家意识形态和理论建构中，被赋与正当性，并获得一种友好和积极的政策法规环境的问题。
如果INGO希望更好地在华发展，实现自身的使命愿景。那么，在做好自身业务和经营管理的基础上，在确保能遵守各种条条框框的基础上，如何论证自身的合法性，并支持中国政府建立一套积极、可行的治理机制，可能更有现实意义。
目前“境外法”仍然没有具体的实施意见出台；中共十九大报告提出的大量社会发展的目标，有待专业机构去实现；同时这两年全球性的孤立主义的盛行，对于中国经济发展的影响。都为在华INGO提供了巨大的可为空间。如果INGO能够适当跳出自己的主体视角，尝试着去理解一下中国的国家立场和工作机制，并站在一种中立的立场上，去协助政府发展和完善关于在华INGO管理和服务的政策法规和工作机制的话，可能会更容易获得所期待的友好和共赢的效果。
作者简介：
张利是业擎社创中心研究员、管理合伙人，上海壹号社会创新社群共同发起人，上海青年公益人才学院合作发展总监。曾任中国青年创业探索项目执行总干事，上海市社会建设青年人才协会副秘书长，中国上市公司环境社会责任调查项目上海办公室主任，北京大学社会责任研究所研究员等职。
张利长期从事社会治理、企业公益与CSR、社会创新与创业等方向的研究和实践，致力于通过推动社会创新领域的教育、研究和思想交流，促进社会创新领域的生态体系建设与人才队伍建设
联系方式：vim.background@gmail.com